Conforme a Constituição Federal de 1988, é competência dos estados tratar da dimensão regional das políticas públicas, podendo instituir, por lei complementar, regiões metropolitanas (RM), aglomerações urbanas e microrregiões¹ para fins de planejamento territorial e efetivação de funções públicas de interesse comum.

No ERJ, de população predominantemente urbana, esse dispositivo foi fielmente reproduzido pela Constituição Estadual². Já a Região Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ), criada em 1974 com a fusão do Estado da Guanabara ao Rio de Janeiro³, passou por diversas alterações geográficas ao longo dos anos, sendo atualizada em 2018⁴ para totalizar 22 municípios.

Além do recorte metropolitano, o ERJ possui mais sete Regiões de Governo, somando 92 municípios. Essa divisão político-administrativa foi estabelecida em 1987 para atender ao Plano de Desenvolvimento Econômico e Social lançado pelo Governo Moreira Franco⁵, com "regiões programáticas" voltadas à regionalização orçamentária de programas governamentais.

Vale pontuar que a criação de regiões por ato legal não resolve, por si só, a complexidade territorial e a escala regional, nem implica diretamente melhoria na gestão ou nos serviços públicos. A dimensão espacial não pode ser confundida com o recorte legal e institucional determinado por lei.

Isso porque as noções de territorialização e região assumiram nova função nas políticas públicas: são hoje vistas como espacialidades em permanente transformação, que mediam entre a totalidade — Estado, sociedade, nação — e as particularidades locais. Nenhum espaço é estático; há um processo contínuo de territorialização, em que novas abordagens surgem enquanto outras desaparecem. O planejamento territorial deve compreender e atuar sobre essas mudanças, absorvendo os conflitos e contradições da produção socioeconômica de territórios e regiões.

Cabe, portanto, ao planejamento territorial aproximar a compreensão conceitual da escala regional — fator essencial na organização territorial de vetores de desenvolvimento tecnológico, infraestruturas e fluxos econômicos — da compreensão institucional. A regionalização da ação governamental deve, assim, apoiar-se nas especificidades regionais e em critérios técnicos bem definidos.

A institucionalização da dimensão territorial torna-se, portanto, central para identificar objetivos comuns. Um dos desafios do desenvolvimento socioeconômico é formalizar regionalidades funcionais, institucionalizando ambientes e instrumentos para atender demandas sociais e territoriais.

Estratégias para construção de governanças territoriais

O território fluminense é diverso e apresenta diferentes dinâmicas econômicas, sociais, urbanas e ambientais. Para lidar com essa complexidade, o planejamento público precisa combinar conhecimento técnico e articulação política, aproximando o Estado das diferentes realidades regionais. Nesse processo, o Estado deve exercer seu papel de coordenação do desenvolvimento urbano-regional, enfrentando as desigualdades e fortalecendo os mecanismos de planejamento e cooperação entre as regiões.

A construção de governanças territoriais exige diálogo permanente entre diferentes escalas, instituições e atores. Isso significa identificar, em cada região, os atores sociais, agentes econômicos e instituições estratégicas e criar canais de cooperação entre governos, setor produtivo, instituições de ensino e pesquisa e sociedade civil. O planejamento público tem, nesse processo, o papel de aproximar diferentes interesses e perspectivas e construir convergências em torno de políticas, ações e projetos de interesse regional.

A ausência de mecanismos permanentes de cooperação pode estimular a competição entre municípios e territórios pela atração de investimentos e recursos, levando a decisões fragmentadas e ampliando as desigualdades regionais. Em lugar da competição predatória, é necessário fortalecer a cooperação e reconhecer as complementaridades entre os territórios, buscando iniciativas que gerem benefícios compartilhados.

Para isso, é importante criar e fortalecer fóruns regionais e outras formas de organização territorial que permitam a participação dos diferentes atores na identificação de problemas, na definição de prioridades e na construção de projetos estratégicos. Esses espaços devem aproximar o planejamento estadual das realidades locais e fortalecer a cooperação entre os municípios.

A governança territorial deve resultar em compromissos concretos entre o estado, os municípios e os demais atores estratégicos de cada região. A partir do diálogo regional, devem ser identificadas e pactuadas ações e projetos estratégicos, considerando as necessidades e potencialidades de cada território, seus impactos econômicos, sociais, ambientais e urbanos e sua capacidade de integração com outras regiões.

Essas prioridades devem orientar a construção de agendas regionais de desenvolvimento, articuladas às diretrizes do PEDES e aos demais instrumentos de planejamento e políticas públicas. A seleção das ações deve considerar sua relevância para o desenvolvimento regional, seu potencial de reduzir desigualdades, integrar municípios e produzir efeitos estruturantes no território.

A implementação dessas agendas depende também de capacidade de financiamento. Por isso, as prioridades regionais devem ser articuladas às diferentes fontes e instrumentos disponíveis, mobilizando recursos estaduais, federais e municipais, além de fundos, operações de crédito, parcerias e outras modalidades de investimento. A viabilidade financeira deve ser considerada desde a formulação dos projetos, aproximando planejamento e execução.

Assim, a governança territorial deve conectar planejamento, pactuação, financiamento e execução. As prioridades definidas com as regiões devem orientar uma carteira de ações e projetos estratégicos, enquanto a articulação de recursos deve contribuir para sua implementação. O objetivo é fazer com que o planejamento se traduza em ações concretas e resultados para a população.

Esse processo também exige acompanhamento dos compromissos assumidos. O monitoramento das ações e projetos deve permitir avaliar sua execução e seus resultados, identificar obstáculos e, quando necessário, revisar prioridades e estratégias. A governança territorial deve ser, portanto, um processo contínuo, capaz de acompanhar as transformações e responder às novas necessidades dos territórios.

Essa abordagem deve considerar ainda a diversidade das estruturas produtivas, das redes urbanas e das centralidades do Estado do Rio de Janeiro. O fortalecimento das conexões entre municípios e regiões, a valorização das potencialidades locais e a integração entre infraestrutura, atividades econômicas, inovação, serviços e mercado de trabalho são fundamentais para um desenvolvimento territorial mais equilibrado.

Nesse contexto, o fortalecimento das centralidades regionais é estratégico. Cidades e territórios com maior capacidade de concentrar e redistribuir serviços, atividades econômicas, conhecimento, investimentos e fluxos de pessoas podem contribuir para organizar uma rede urbana mais integrada e reduzir a concentração de oportunidades.

As governanças territoriais devem, portanto, combinar cooperação entre municípios, participação dos atores estratégicos, pactuação de prioridades, estruturação de projetos, mobilização de recursos e acompanhamento de resultados. Mais do que criar espaços de diálogo, trata-se de construir uma capacidade permanente de coordenação para transformar prioridades regionais em ações concretas.

Essa perspectiva reforça o papel do PEDES como instrumento de planejamento de longo prazo, aproximando suas diretrizes das diferentes realidades regionais e criando condições para que as estratégias de desenvolvimento sejam construídas e implementadas de forma integrada em todo o território fluminense.

Rodapé: